Конституционни и правни основи на лобирането в Р България

Действащата Конституция на Р България е програмен документ, даващ правова основа на текущото законодателство в страната. Но е видно, че основен елемент на демократичната система на конституцията се явява правото, гарантирано от държавата за своите граждани, те да имат равно и свободно право да участват при вземането на решения или  при избор и разпределение на властта. Изискано е гражданинът да получи реална възможност за участие в политическия процес.1 Правомерността на съществуването на легалния лобизъм на гражданите на България се предопределя от закрепеното в конституцията право – носител на суверенитета и единствен носител на властта е народът. Народът осъществява своята власт непосредствено, или чрез държавните органи и местното самоуправление. Пак в Конституцията е регламентирано правото на гражданите да се обръщат лично или колективно към органите на управление с предложения, жалби и пр.2 В Конституцията са упоменати органите на лобиране, които притежават властовия ресурс – народно събрание, президент, правителство, местна изпълнителна власт. Държавната власт се осъществява от  органите на държавната власт. Лобистката дейност   е посочена и във формите на пряка демокрация в Конституцията – референдум, избори, други волеизявления.3 Гражданската активност за лобиране на първо място е свързана с нормотворчеството, на което гражданите нямат право, а трябва да го осъществят чрез съответните органи на държавно равнище – депутат, президент, правителство. Лобирането на гражданите в Конституцията има основание,  защото в нея става дума за право на реакция при засегнати граждански права – застъпничество пред органите, нарушили гражданските права.4 Ако лобирането няма противоправен характер, то е ясно, че е се явява правомерно, реализирайки основни права и задължения за гражданите и органите, произтичащи от конституцията. Лобизмът е свързан и с приемането и предаването на информация свободно – има такъв текст в Конституцията. Лобизмът реализира норма в Конституцията, която се отнася за свободата на убежденията и  тяхната изява.5 Конституцията разрешава създаването на съюзи или обществени обединения, каквито са лицата днес на  редица лобистки дейности. Разглеждайки съдържанието на Конституцията на Р България, виждаме, че в нея отсъства терминът лобиране, но има нормативно закрепени всички елементи от лобистката дейност: обектите и субектите на лобирането, статуса и компетенциите им,  наличието на възможни интереси. Така че на базата на тази конституционна основа, следва да се  извърши специализирана правна регулация, която зависи само и единствено от законодателя. От него ще произтече  какъв ще е контрола върху лобирането – саморегулация или държавен контрол.

Ето каква е настоящата картина в българското публично-правно пространство, според констатациите на Център за изследване на демокрацията през 2008 г. в доклада „Разграничаване и смесване на понятията лобизъм и корупция в Р България”6 :

Гражданско участие в управлението

„Цялата държавна власт произтича от народа.Тя се осъществява от него непосредствено чрез органите, предвидени в тази Конституция.”/чл.1, ал.2/

„Република България гарантира живота, достойнството и правата на личността и създава условия за  свободно развитие на човека и на гражданското общество.” /чл.4, ал.2/

„Сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на  техните интереси.” /чл.12, ал.1/

„Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово-писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин.” /чл.39, ал.1/

„Гражданите имат право на предложения, жалби и петиции до държавните органи.” /чл. 45/7

Понятия и определения за застъпничество, лобизъм, корупция

„Застъпничество „advocacy” – публична подкрепа или предлагане на идея промяна или начин да се извърши нещо.”

„Лобизъм „lobbying” –опит за убеждаване на политик, на правителство или на друга официална група, че определено нещо трябва или не трябва да бъде направено, или че трябва да бъде променен определен закон.”

„Корупция „corruption” – незаконно, неморално или нечестно поведение, особено от страна на лица, заемащи позиции във властта.”8

Лобиране и лобистка дейност: легални определения

„Лобиране/лобистка дейност/: оказване на въздействие с лобистка цел върху президента и вицепрезидента на републиката; държавни служители; министри и зам.-министри; членове на политически кабинети; кметове и зам.-кметове; областни управители и зам.-областни управители; народни представители; общински съветници.”

„Лобистка цел: въздействие, целящо приемане, отхвърляне, изменение, допълване, или отмяна на закон, поздаконов нормативен акт, административен акт, или официален документ, определящ поликата на държавата в определени области, приеман или утвърждаван от Министерски съвет, Народното събрание или органите на местно самоуправление и  местна администрация.”9

Лобиране и застъпничество

„Въпреки, че много хора използват двете понятия като взаимно заменяеми, съществува разлика между застъпничество и лобиране, която е добре да се знае. Когато неправителствените организации се застъпват от свое име, те се стремят да въздействат върху някаква част от обществените отношения, независимо дали става дума за отделни лица и тяхното поведение, за работодателите и за установените от тях правила, или за държавата и приеманите от нея закони. Лобирането обхваща само застъпничествого, насочено към въздействие върху законодателството. Това разграничение е особено важно, защото то означава, че законите, които уреждат лобирането, извършвано от неправителствените организации, не се отнася за останалите дейности по застъпничество, упражнявани от неправителствените организации.”10

Лобиране и застъпничество

„Лобирането е онази част от процеса на застъпничество в полза на определени интереси, която е насочена изцяло към въздействие върху държавни институции при вземането на управленски решения на законодателно или управленско ниво.”11

Застъпничество, което не е лобиране

„Дейността на представителните синдикални организации и организации на работодателите по въпросите на  трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, осигурителните отношения, и въпросите на жизненото равнище”.

„Дейността на юридическите лица с нестопанска цел – по повод изпълнението на проекти и инициативи в обществена полза, включваща предложения за усъвършенстване на  законодателството, които се финансират от държавния бюджет или от  ЕС, от неговите държави членки, или от специализирани програми на правителствата на държави членки на НАТО, или международни организации.”

„Представяне на жалби, сигнали, молби, декларациии и други документи, предвидени в закон.”

„Предоставяне на мнение, изследване, становище, или друга информация от общ характер по икономически, социални или политически въпроси, които не съдържат конкретни предложения за приемане, изменения, допълнение или отмяна на нормативен акт, както и за отхърляне на такива актове.”

„Участие в консултативни органи, създадени с акт на съответния орган.”

„Събиране на информация за актове и действия на държавните органи при условията и по реда на Закона за достъп до обществена  информация.”12

Престъпления по служба и лобиране

„Нарушаване или неизпълнение на служебните задължения от длъжностно лице или превишаване на властта и правата му с цел да набави за себе си или за другиго облага или да причини другиму вреда, когато от това могат да възникнат немаловажни вредни последици.” – чл. 282, ал.1 от НК

„Използване на служебното положение от длъжностно лице, за да набави за себе си или за другиго протовозаконна облага.” – чл. 283 от НК13

Подкуп и лобиране

„Поискване или приемане от длъжностно лице на дар или каквато и да е облага, която не му се следва, или приемане на предложение за дар или каквато и да е облага, за да:

-извърши или не извърши действие по служба, или загдето е извършило или не е извършило такова действие. – чл. 301, ал.1 от НК

-наруши или загдето е нарушило службата си, когато това нарушение не съставлява престъпление. – чл. 301, ал.2 от НК

-извърши или загдето е извършило друго престъпление във връзка със службата. – чл. 301, ал.3 от НК

Длъжностното лице се наказва и когато с негово съгласие дарът или облагата са предложени, обещани или дадени другиму. – чл.303 от НК

Предлагане, обещаване или даване на дар или каквато и да е облага на длъжностто лице, за да извърши или да не извърши действие по служба или загдето е извършило или не е извършило такова действие, по служба,  включително ако във връзка с подкупа длъжностното лице е нарушило служебните си задължения.” –чл.304 от НК14

Търговия с влияние и лобиране

„Поискване или приемане на дар или каквато и да е облага, която не се следва, или примане на предложение или обещание за дар или облага за упражняване на влияние при вземане на решение от длъжностно лице или от чуждо длъжностно лице във връзка със службата му.” – чл. 304б, ал.1 от НК

„Предлагане, обещаване или даване на дар или каквато и да е неследваща  се облага на лице, което твърди, че може да упражни влияние при вземане на решение от длъжностно лице или чуждо длъжностно лице във връзка със службата му.” – чл. 304б, ал.2 от НК15

Безспорно е, че за да се осигури прозрачност и публичност на лобистката дейност и да се преодолеят корупционните практики, извършвани под маската на лобизъм, е необходимо законово регулиране на тази дейност.16 За да осъществи своята цивилизационна функция, лобизмът е невъзможен без правила, отразени в съответни закони. Първите неуспешни опити за регулиране на лобистката дейност в Р България са направени още в края на 90-те години (1997-1998г.). По идея на една програма, финансирана със средства на американските данъкоплатци, е направен преглед на лобирането от 1990 година насетне, а  през 1999 г.  депутати от СДС, начело с Илия Петров, съставят и проектозакон. Този проект на Закон за лобирането  така и не стига  до Народното събрание, заради критики върху несъвършенствата му още във фазата на вътрешнопартийното обсъждане.17 Следващите опити на българските депутати да сътворят закон за лобизма датират от времето на 39-то Народно събрание. Депутати от НДСВ, инициираха Закон за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност, внесен в Народното събрание на 23 юли 2002 г. от Борислав Цеков, Мирослав Севлиевски и Емил Кошлуков.18 Те предлагат лобирането да става на “светло” и обществото да знае кой за кого и за какво се застъпва. Законопроектът предвижда лобистите да представят годишен отчет за възложителите, предмета и бюджета на дейността си, както и пред кого са лобирали. Те трябва да се вписват и в публичен регистър на  независим държавен орган с директор, избиран за пет години от парламента. Не се смята за лобистка дейността на медиите, политическите партии, синдикатите, организациите на работодатели, както и на неправителствените организации, работещи по проекти, финансирани по международни програми. Законът бе гледан на комисия, но не стигна до пленарна зала, защото бе насочен към публичност на лобистите, а не към тези, пред които се лобира. Основният му недостатък бе, че не е съобразен с българската политическа система. Прибързаният опит да се заимстват американски практики чрез създаване на Законопроект за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност съвсем логично не доведе до краен резултат.

 С присъединяването на България към Европейския съюз темата за лобизма и за неговото нормативно регулиране стана особено актуална. През 2006 – 2008 г. бяха разработени четири законопроекта за лобизма, целящи създаването на ясни процедурни правила и механизми, гарантиращи прозрачност и публичност при осъществяване на лобистка дейност и ограничаване на корупционните практики у нас:

-Законопроект за публичност на лобизма, разработен от парламентарната група на ДПС, начело с народния представител Камен Костадинов ;19

-Законопроект за публичност на лобизма, разработен от депутатите от Движение “Гергьовден” Любен Дилов-син и Ася Михайлова;20

-Законопроект за публичност на лобистката дейност, разработен от Работна група при Омбудсмана на Република България; 21

-Законопроект за публичност на лобистката дейност, разработен от депутата от „Коалиция за България” Бойко Великов и група народни представители.22

Според Проектозакона на ДПС за публичност на лобизма, лобирането представлява оказване на въздействие с лобистка цел върху президента и вицепрезидента на републиката; държавни служители; министри и зам. министри; членове на политически кабинети; кметове и зам. кметове; областни управители и зам. областни управители; народни представители; общински съветници. Целта на лобистите е осъществяването на въздействие, целящо приемане, отхвърляне, изменение, допълване или отмяна на закон, подзаконов нормативен акт, административен акт или официален документ, определящ политиката на държавата в определени области, приеман или утвърждаван от Министерския съвет, Народното събрание или органите на местното самоуправление и местната администрация. Проектът на ДПС предвижда лобистите да обявяват за какво лобират, колко пари им струва това и кого лобират – т.е. върху решението на кой министър, депутат или кмет се опитват да повлияят. Законопроектът предвижда Сметната палата да е орган, който да регистрира публично и задължително лобистите в България.  Предвиждат се глоби за физически или юридически лица, които извършват лобистка дейност без да са вписани в регистъра. На 25 юли 2006г. парламентарната група на ДПС организира дискусия на тема „Лобизмът. Място и роля в демократичните процеси, практики и законодателство”. БСП и НДСВ не подкрепят проектозакона на ДПС за лобизма и той не е разгледан. 23

Разработеният от депутатите Любен Дилов-син и Ася Михайлова Законопроект за публичност на лобизма е внесен в Народното събрание на 10 август 2006 г. В Законопроекта депутатите от Движение “Гергьовден”  изясняват основни термини – “лобист”, “лобистка дейност”, “лобистки контакти”, дават регламентация и регулиране на тази професионална дейност. Като лобистката дейност се определя всяко действие, извършвано срещу заплащане в полза на трети лица, осъществявано с разрешени от закона средства, имащо за цел оказване на влияние върху органите на държавна власт и на местно самоуправление при осъществяване на правомощията им в представяне и защита на интересите на тези лица. Законопроектът предвижда изпълнителна агенция към министъра на държавната администрацията и административната реформа, която регистрира лобистите и осигурява публичност и достъп на гражданите до информация за тях, както и осъществява контрола по спазването на този закон. Обсъден в комисии, законопроектът не стигна до пленарна зала, тъй като не получава одобрение.24

Законопроект за публичност на лобистката дейност е разработен и от Работна група при Омбудсмана на Република България. Този законопроект е част от приетата от Министерски съвет на 26 януари 2006 г. Програма за изпълнение на стратегията за прозрачно управление и за превенция и противодействие на корупцията за 2006 г. През юни 2006 г. е сформирана работна група, координирана от националния Омбудсман, с участието на представители на националните институции и неправителствени организации (Комисията за превенция и противодействие на корупцията към Министерския съвет, Комисия за борба с корупцията към Народното събрание, министъра по европейските въпроси, Гражданския консултативен комитет към Комисията за борба с корупцията в Народното събрание, експерти от неправителствени организации, представители на академичните среди, действащи юристи), която да разработи законопроекта за лобизма. Според законопроекта основните принципи при осъществяванена лобистка дейност са законност, откритост и публичност. Проектозаконът определя лобистката дейност като осъществяване на контакти с Народното събрание и народните представители, Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите, министрите, председателите на държавните агенции, държавните комисии, изпълнителните директори на изпълнителните агенции, ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт, общинските съвети и общинските съветници, с цел оказване на въздействие със законни средства при приемане, изменение, допълнение или отмянана нормативен акт, както и за отхвърляне на проект за такъв акт. Законопроектът предвижда регистрирането на лобистите да се осъществява от Народното събрание, което да поддържа регистър на лобистите, които вземат участие в заседания на парламентарни комисии или имат постоянен достъп до неговите сгради. След началото на обществено обсъждане политическата конюктура не позволява влизането му изобщо  за разглеждане в парламентарните комисии.25

Сборен законопроект от текстове на горните закони е внесен от народният представител Бойко Великов от „Коалиция за България”. Разгледан в парламентарни комисии и той също не получава шанс да бъде гласуван в пленарната зала, тъй като не  дава достатъчно гаранция за регулация на материята и не гарантира равнопоставено интересите на различните сектори на гражданското общество – публична администрация, бизнес и граждански организации.26

След прегледа на разработените законопроекти за лобизма става ясно, че юридическо регулиране на дейности, свързани с лобизъм, у нас така или иначе предстои. Необходим ли е обаче специален закон за лобизма? Притеснението е, че подобен закон ще бъде само маска за легитимиране на корупцията. При създаването на такъв закон е нужно внимателно да се проучи опитът на демократичните страни и онова, което е полезно, да се използва и приложи и у нас. Ефикасното действие и прилагане на Закон за лобирането е сложен комплекс от функционирането и спазването на други, пряко или непряко свързани с него, закони. Той е свързан с промени в закони като този за политическите партии, в частта му за финансирането им; клаузите в законите за избори, уреждащи начините на финансиране на кампаниите; Закона за юридическите лица с нестопанска цел, засягащ дейността на неправителствените организации и фондации, които се използват като скрита форма на финансиране и облагодетелстване, създаващи предпоставки за корупция; Закона за достъп до обществена информация; Закона за обществените поръчки; Закона за публичност на имуществото и др. 27

Докато обаче опитите за регламентиране на лобизма един след друг се провалят в парламента и в обществените обсъждания, в страната се създават нови и нови групи за лобизъм и лобистки практики, които успешно функционират, съдавайки изключително монополно положение за себе си и недопускайки в процесите други участници освен себе си. В първите години след политическата промяна се наблюдава силна политизация на структурите на гражданско общество, които са под влиянието на основните политически партии. Много от нововъзникналите граждански структури се създават благодарение на значителната финансова помощ от страна на външни за страната източници. Тази външна помощ е насочена към “премахване на всички остатъци от предишния режим и изпълнение на дейности, които съответстват на стратегическите интереси на развитите западни страни”, т.е., ако ще говорим за някакъв лобизъм в България през 90-те, то не става дума за лобизъм на организирани граждански интереси пред държавните институции, а за своеобразно външно-политическо влияние върху развитието на гражданското общество в България. Ето и видимите лобисти:

– Асоциации на частния бизнес:  създадени с цел посредничество между бизнеса и държавната власт. Упражняват лобистки натиск върху правителствата през годините в защита на своите икономически интереси. В началото на XXI век броят им е над 1000, над 350 са браншови и професионални структури с национален обхват. Държавните институции по различни конкретни поводи се консултират с тях, привличат ги за обсъждане на проекти за нормативни актове. В рамките на подобно взаимодействие някои бизнес-асоциации развиват лобизъм по западен образец в защита на своите бизнес интереси чрез лансиране на определени законодателни промени, за получаване на държавни поръчки, субсидии по програми на Европейската комисия и др. Бизнес-асоциациите в България защитават интересите само на избрана част от фирмите, членуващи в тях.28

– Синдикати: организирана защита на интересите на наемния труд пред властта от КНСБ и КТ “Подкрепа”. В рамките на  тристранен диалог с държавата представители на синдикатите и организациите на работодателите комуникират за постигане на съгласие по въпроси от взаимен интерес. Не веднъж държавата или определена фирма използват синдикатите като прикритие за постигането на цел, която не искат да афишират явно.29

– Организации в защита на специфични интереси на гражданите: съюзите на слепите, на инвалидите, и пр., които се организират с цел групова идентификация и получаване държавна подкрепа. Лобиране чрез осигуряване на привилегирован достъп на организации на социално ощетени групи граждани до процеса на вземане на управленски решения за тях самите. Организациите на хората с увреждания у нас твърде често са изпълзвани за облегчен държавен режим за внос на  лекарства или пособия на определена икономическа група под прикритието на социални искания.27

– Т. нар. фалшиви граждански организации: уж създадени с идеална цел, реално работят на печалба и служат за корупция, укриване на данъци и като инструменти за лично облагодетелстване. Множество ромски организации, работещи по чуждестранни проекти, откраднаха получените средства вместо да ги използват за разрешаване на реални проблеми на ромското население.28

– Геополитически граждански организации, влияещи върху външната политика на България. Външни за страната субекти лобират чрез създадени от тях граждански организации в България в полза на свои външно-политически интереси – Атлантически клуб,  сдружение “Джордж Маршал”. Подобно лобистко влияние упражняват финансираната от американското правителство “Американска агенция за международно развитие”, която подкрепя граждански организации в България чрез американското посолство у нас, създадената по споразумение между българското правителство и Европейския съюз фондация “Развитие на гражданското общество”, финансираща проекти по програма ФАР. 95% от финансираните граждански организации в България през 90-те години имат външни донори – чужди фондации, международни мрежи, посолства, европейски и американски програми. Това ги прави инструмент за лобиране  на външни за страната интереси, а не на национални.29

– Сдружения с партийно-политически произход:  фондации и организации, инициирани и свързани с политически партии и политически лидери – Фондация “Демокрация”, “Бъдеще за България”, Институт за либерални стратегии, Дружество “Гражданин”, Център за социални практики, Фондация “Солидарно общество”, Социалдемократически институт.30

– Изследователски фондации и политически анализаторски центрове: институти за изследователска и научно-практическа работа сред различни социални групи в България, осигуряващи средства за своята дейност само и единствено чрез кандидатстване пред външни източници, донори и програми.31

– Клонове на чуждестранни, международни и глобални организации: “Отворено общество”, “Хелзинкски наблюдател”, Фондация “Фридрих Еберт”.32

– Граждански организации в България: финансирани от вътрешни източници, спонсорство, дарения, членски внос, вкл. от държавата, извършващи общественополезни дейности, свързани с решаване на реални социални проблеми. Училищни настоятелства, читалища,  автентично възникнали граждански инициативи и сдружения по съществуващ регионален проблем или местна кауза.33

– Частните училища и университети: Нов български университет, Свободен Варненски университет, Бургаски свободен университет, Американски университет в България.34

Към момента в България официално са регистрирани над 20 000 граждански сдружения и фондации по Закона за юридическите лица с нестопанска цел, от които единици действително упражняват обществен натиск върху държавните институции в защита на съответни граждански интереси и социално-значими цели, а не лобират скрито за бизнес или политически  каузи. Преобладаващият брой са финансирани от външни източници и работят по проекти, съдържателната рамка на които е зададена от външния донор, не представляват населението, а от негово име служат като инструмент за външни лобистки влияния. Силната външна финансова и организационна зависимост на гражданското общество го превръща все повече в неадекватен изразител на интересите на гражданите, каквото то трябва да бъде по призвание. Налице е криза на истинско представителство на българските граждани в един измамен модел на формално функциониращата българска демокрация, имитираща структурирането на съвременно гражданско общество. На лице е масова нагласа сред българските граждани, че съществуващите институции и организации, както на гражданското общество, така и на държавата, не представляват техните интереси, което води до демотивация в реформирането на политическата и икономическата система в страната ни като член на ЕС. Като се прибави и дефицита на свободните и плуралистични медии, на независимата журналистика, потиснати от монополното положение на собствеността им в ръцете на няколко частни медийни магната, спонтанно възникнали граждански  инициативи за решаване на конкретен общностен проблем вече почти не се срещат. Едва когато тяхната относителна автономия от всякакви външни въздействия нарасне и в същото време се създадат достатъчно ефективни механизми за тяхното взаимодействие с органите на държавната власт, от една страна и на бизнеса, от друга, позитивното въздействие на гражданските структури за управляемостта на обществените процеси ще се увеличи и ще изпълни ролята си на регулатор в съвременото гражданско общество.35

Властовите отношения и възприемането им като взаимодействие между държавата, частния сектор и гражданското общество се променят все повече в страните-членки от ЕС. Едно от предизвикателствата към гражданското общество е да влияе върху тези взаимоотношения, като ги прави по-прозрачни и по-включващи. Не от всички граждански организации би следвало непременно да се очаква да допринесат за укрепването на дадена общност или да работят за местното развитие. Някои  отстояват определени ценности – равен достъп до информация, върховенство на закона, социално включване и др., други се насочват към лобиране и застъпничество в определени сфери, има и групи, които се сформират около определена цел и с постигането й се изчерпва необходи-

мостта от тяхното съществуване. На законодателно равнище до периода на измененията на Закона за социално подпомагане най-често срещаната форма на партньорство между общините в България и юридическите лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ), работещи в сферата на социалните услуги, е предоставянето на общинско движимо или недвижимо имущество по реда на Закона за общинската собственост. С последните изменения на Закона за социално подпомагане в чл. 24а за първи път в българското социално законодателство бе предвидена възможност ЮЛНЦ, доставчици на социални услуги, да получават фнансиране от общинските бюджети и/или републиканския бюджет. Предоставянето на средствата се осъществява чрез процедурата, установена за провеждане на конкурсите за възлагане на социални услуги. Съгласно Закона за социално подпомагане и Правилника за неговото прилагане кметът на общината може да възлага управлението на специализираните институции и пре-доставянето на социални услуги в общността след провеждане на конкурс. Конкурси могат да се провеждат за възлагане на социални услуги, които са делегирана държавна дейност и за социални услуги, които са местна дейност, като финансирането им става съответно чрез общинските бюджети въз основа на субсидия от републиканския бюджет и със средства от общинския бюджет. Съгласно Закона за социално подпомагане и Правилника за неговото прилагане в общините се създават обществени съвети, които се формират по решение на Общинския съвет и имат за задача да оказват съдействие и помощ при извършване на дейности по социално подпомагане, както и да упражняват обществен контрол. Законодателна възможност с подобен характер предоставя и Законът за обществените поръчки, където най-реалистично e предвидена възможност за участие на НПО в конкурси за малки обществени поръчки (до 30 000 лева).36

Развитието на гражданското общество в България е предмет на множество изследвания и документи. Някои от тях съдържат елементи, които се засягат пряко или косвено участието на НПО в процеса на планиране и осъществяване на регионалното развитие. Най-подходящо в това отношение е изследването на ПРООН “Оценка на капацитета на общините и областите за усвояванена Европейските структурни фондове и на Кохезионния фонд”(ПРООН, София 2004). Капацитетът на НПО във всяка община е оценен, като общините са групирани според броя на неправителствените организации, регистрирани в тях – общини без НПО, общини с 1 или 2 НПО и общини с 3 повече от 3 НПО. Публикацията “Оценка на българското гражданско общество 2003-2005” (София, 2005) като резултат от проекта “Индекс на гражданското общество”, осъществен от сдружение “Болкан Асист” съдържа някои важни констатации, които следва да се вземат под внимание при насочване на гражданския сектор към по-ефективно участие в процесите на регионално развитие. Българските НПО предоставят услуги – предимно в социалната сфера, и далеч по-малко се занимават със застъпничество и с кампании. Това ги прави повече партньори на държавата, отколкото партньори на гражданите. Нещо повече – НПО следват повече приоритетите на донорите и много по-малко се ръководят от реалните нужди на населението. Прозрачността е също проблем за българските НПО. Тъй като гражданските организации не се ползват с особено високо обществено доверие и относително често са обект на корупционни скандали, те не се радват и на особено активно гражданско участие. Според резултатите от изследването гражданският сектор в България като цяло има относително ниско обществено влияние.37

НПО продължават да оказват влияние върху обществените политики повече чрез лични връзки и контакти, а не чрез институционални механизми. Неправителствените организации, макар и да могат да участват в различни форуми, включително и в областните съвети за регионално развитие, не са на практика достатъчно ефективно включени в процеса на формиране на политики. Те рядко са допускани до участие в органи, които взимат решения. В резултат на това взаимодействието между НПО и държавата се свежда до форми на сътрудничество, при които НПО са в ролята на предоставящи услуги по договор с възложител – държавата. Лошият имидж на НПО и липсата на обществено доверие като цяло са причина само 3.4% от гражданите да декларират, че в тяхната община има НПО и че те наистина са допринесли за подобряването на условията на живот през последната календарна година. Най-същественият дефицит на гражданския сектор в България си остава невъзможността му да овласти обикновените хора и местните общности. Елитарният подход на НПО да работят с т.нар. целеви групи като бенефициенти поставя под съмнение твърденията, че чрез тези организации се чува гласът на „хората”. Гражданският сектор в България не е в състояние да влияе върху корпоративния сектор, като го заставя да бъде социално отговорен. Редки са случаите, в които бизнес практиките се наблюдават от НПО. Мониториращата роля на гражданските организации в България като цяло е незадоволителна, биха могли да се дадат някой препоръки за преодоляване на процесите на недоверието и изолация, в които са изпаднали:

-Насърчаване на доброволчеството и дарителството;

-Разширяване ролята на НПО в предоставянето на услуги. Услугите в сферата на здравеопазването и образованието са особено сериозна възможност за НПО.

-Подобряване на обществения имидж на НПО и на връзката на неправителствените организации с гражданите чрез насърчаване на прозрачността. Необходимо е да се въведат не само системи за контрол от страна на донорите, но и на механизми за обществен контрол на сектора.

-Застъпничество и лобиране за въвеждане на закон за 1% данък. Необходимостта от това се засилва предвид оттеглянето на много донори от страната и търсенето на нови методи за осигуряване на ресурси за неправителствения сектор.

-Насърчаване на децентрализацията. Това се подсилва от по-високото доверие към местната власт в сравнение с доверието към правителството.

-Лобиране за по-институционализиран диалог с правителството, основаващ се на ясни правила и конкретни ангажименти, както и на по-голяма откритост и прозрачност на управлението.38

 Ролята на неправителствения сектор  и мястото му в процеса на развитие в България могат да се проследят най-пълно в изследването, “Българският неправителствен сектор в контекста на развитие” (София, 2003 г.). Там се посочва, че главната причина за липсата на сполучлив процес за въвличане на заинтересованите страни в разработването и прилагането на политики за развитие е фактът, че участниците в процеса на развитие не могат да мислят отвъд краткосрочните си лични интереси и нямат обща визия и перспектива. Липсата на такава дългосрочна ориентация за конкретни бъдещи резултати прави междусекторния диалог невъзможен или незавършен и до голяма степен подрива положените усилия.

Представителите на  бизнеса в България имат възможност да лобират за своите интереси чрез Социално икономическия съвет и Тристранната комисия, където имат представители на своите асоциации, наред със синдикати и правителство, в парламента и парламентарните комисии, където имат регистрирани представители, но обикновено защитават интересите си несанкционирано и най-вече чрез класическа корупционна практика. Могат да се посочат десетки публично известни факти за това.39 Най-показателен е случаят със замесените депутати в прокарването на 20 лобистки закона в 41-то Народно събрание, за които бе сформирана специална комисия за разследване и след това бяха санкционирани от етичната комисия. При едни от тях става въпрос за търговия с влияние, което консумира  и състав на член по Наказателния кодекс,  при други – за нарушение на Конституцията, при трети – за доказан конфликт на интереси. Говорителите на опозицията в парламента заявявиха: „ Искаме наказателна присъда за виновника за обнародването на скандална лобистка поправка в "Държавен вестник”през  2010 г. Обемът, с който работи  тази лобистка група, е  около 20 млн. лв. на седмица. Ако видите какви са обемите на всяка една от тези лобистки поправки като се започне от промените в законите за законите за земята, които касаят енергийни мощности, като се мине през поправката в закона за наркотичните вещества, става въпрос за чисти икономически интереси, който практически монополизират дейности за години напред. Имаме основание да говорим за текстове, които съдържат корупционни механизми и практики. Имаме  основания да дадем на етичната комисия както текстове в отделни законопроекти, така и техните вносители. За пръв път в този парламент имаме установена практика да се създават предпоставки за корупция не в нарушение на закона, а чрез закона".40 И още: ”Българската асоциация на собствениците на земеделски земи отправя апел и предупреждение към всички собственици на земя да се въздържат от сключване на дългосрочни наемни и арендни договори". Това е записано в изявление до медиите на сдружението, което обединява най-големите фондове за земеделска земя. То е по повод приетия на първо четене от комисията законопроект, според който всеки, който притежава нива, трябва да я предложи първо на дългосрочния й ползвател, след което на трети лица. Според асоциацията "предлаганите промени ограничават правото на собственост и свобода на договаряне", заложени в конституцията. Според законопроекта, внесен от депутати на управляващата партия, всеки собственик трябва първо да предложи земята си за продажба на арендатора и ако получи отказ, да я продаде на друго лице, която поправка е мотивирана от вносителите като „малка стъпка към комасация на земеделската земя не само като ползване, но и като собственост".
"Категорично не приемаме подхода за "прокарване" на закони, от които ще се облагодетелстват определен кръг от хора – най-крупните арендатори", съобщиха от асоциацията на собствениците на земеделски земи, имайки предвид следните текстове в проектозакона:

– собственикът на земеделска земя трябва при продажба да я предложи първо на дългосрочния й ползвател;

– дългосрочен ползвател е този, с когото има договор за аренда от 4 и повече години и по него са изплатени всички дължими ренти;

– ползвателят трябва в едномесечен срок да обяви дали приема офертата за покупка на земя;

– отказът му се удостоверява с обратна разписка или нотариално заверена декларация от собственика.41

При такива факти на лошо управление от страна на законодателите и публичната администрация, през 2010 г. в българското общество отново усилено се заговори, че е време  лобизмът в страната ни да стане конституционно-правен институт. Лобизмът осигурява предимство на едни и страдания за други, не желаем подобна регулация, чуха се гласове в противовес. Да регламентираме лобизма, за да спрем корупцията, отрезвиха спорещите трети. Никой от участниците в публичния дебат не отрече съществуването на лобизма. Съществувайки  де факто, лобизмът все повече си иска признанието де юре, за да стане правов инструмент на взаимоотношенията между власите и различните стуктури на гражданското общество. Като политическо-правно явление лобизмът изисква своето правно оформление, държавно регулиране, създаване на правно поле, което да регламентира действията на лобистите спрямо различните нива на администрацията. Лобирането е станало неизменен атрибут в политическата система и изпълнява функции на артикулация на групови интереси на международно, държавно, регионално и местно равнище. Основните причини за появата на лобизма са икономическите потребности, борбата за ресурси и тяхното преразпределение. Властимащите осъществяват политика на удовлетворяване и фаворизиране на едни субекти, което неизбежно ощетятва други субекти. Ощетяването на социално-икономически интереси кара ощетените да протестират и да се борят за възстановяването на техните засегнати интереси.42 В страната ни  днес липсват норми, които да регламентират лобистките отношения, което на практита позволява да се дава тихомълком приоритет  на определени интереси по субективни причини.

Ето защо, с настоящия труд констатираме, че у нас е възникнала истинска обществена потребност от правно регулиране на лобистниките отношения, възникващи в процеса на представителство на  интересите в държавната и местната публична администрация. Противоречието между обществената потребност от правно регулиране на лобирането  и липсата на правни норми, които да регулират лобистката дейност прави актуален  теоретичния анализ  на възможностите за правна рамка, на създаването на правен механизъм, който би създал условия за  балансирано представителство на  интересите на различните социални групи пред държавната администрация и местната изпълнителна власт. Не веднъж подобни инциативи обаче са се сблъсквали с отрицание на опитите за приемане на закон да регламентиране на лобистката дейност, както и  на видовете, формите и методите на лобистката дейност.

Лобирането като отрицателно явление е споменато по света в редица държавни и местни доклади, становища, стратегии и пр., което свидетелства още веднъж за нуждата от неговата правна регламентация, макар и според националните особености и приоритети. Това кара например руските депутати Надеждин, Хакамада и Немцов през 2003 г. да внесът в Държавната дума законопроект „За лобистката дейност в органите на държавната власт”. Още през 1992 г. Върховният съвет на Руската Федерация има законопроект „За регулиране на лобистката дейност” – основно насочен към  контрол над чуждестранните лобисти, внесен от депутатите Зоркальцев, Махачев, Чуев. Законопроектите не са  приети. В Русия има закони за обществената палата, за подпомагане на мълък и среден бизнес, за защита на  информацията и др.,  които регламентират отчитането на обществения интерес върху държавните контролни органи в сектора. Но това не са закони за лобизма. По отношение на легалното обиране руското законодателство е неутрално. Няма разрешение, няма и забрана. Има борба с нелегалното лобиране и тясно свързаната с него корупция. Възможности за легална лобистка дейност има в закона за нестопанските юридически лица, за обществените обединения.43

Световната практика на законодателното регулиране на лобизма, независимо от неговото широко разпространение, е много ограничена, а и нееднозначна. Във Франция в правилника на  Националното събрание тя е незаконна по чл. 23 и чл. 79, в Индия е приравнена като форма на корупция. В Италия и Тайланд е решено, че е нецелесъобразно применето на закон за лобизма. В САЩ и Канада имат такива закони, в Австралия и Германия се регулират правно отделни аспекти на лобиската дейност. Най-категоричен в регламентите си е „Закона за регулиране на лобизма в САЩ”, а най-богато лобирането е представено в законодателните норми на Германия, където пък няма отделен закон за лобизма.44 Що се отнася до конституционното регламентиране, в  конституциите на САЩ, Франция, Италия, Германия  няма специални текстове за лобирането, както и текстове за правото на  групи по интереси да участват в политическия процес. В Германската конституция има текстове за правото на жалби и предложения към властите, право на  съюзи и асоциации за защита на интересите,  а за партиите – да съдействат за налагане на политическата воля на народа. В Конситуцията на САЩ има норма за  право на участие в законодателния процес и управлението на държавата, както и право на обръщение с жалби и предложения.

В международен мащаб правото на участие в управлението на държавните работи произтича от чл. 21 на  Всеобщата декларация на правата на човека, приета на 10 декември 1948 г. от Генералната асамблея на ООН – всеки човек има правото на участие в управлението на своята страна, непосредствено или чрез свободно избрани представители, и чл. 27, според който всеки има право на защита на своите морални и материални интереси. По същия начин в Международния пакт за граждански и политически свободи от 16 декември 1966 г., според чл. 25  всеки гражданин, без никаква дискриминация и необосновани органичения, има право да взема участие във воденето на държавните дела както непосредствено, така и чрез свободно избрани представители.45

През 1938 г. в САЩ е приет  „Акт за чуждестранните агенти”, по който лобистите, представляващи чуждестранни фирми и учреждения, подлежат на  задължителна регистрация. От  1946 г. в САЩ има закон за регулиране на лобизма. Всеки, който прави интервенция в Конгреса на САЩ, се регистрира като лобист и съобщава за своите намерения и интереси в законодателната сфера. Този закон обаче не е помогнал много за превенция на опитите за лобиране в работата на Конгреса. Заобикалят го, не се регистрират, не плащат такси и налози. В 1995 г. е приет нов закон „За разкриване на лобистката дейност”, в който са регламентирани:  термини и определения – понятиен апарат, характер на сведенията, които лобистите трябва да регистрират в регистрационните документи, срок на отчет на регистринати лобисти, сведенията, които задължително трябва да има в техните отчети, задължения на регистрирания лобист или лобистка организация, наказания за нарушения. Съгласно законите на САЩ, лобистите са ограничени да ползват федерални фондове за лобиската си дейност. В 1989 г. в САЩ са въведени правила за подаръците като част от Закона за етична реформа. Длъжностините лица не могат да приемат подаръци, освен от роднини, на стойност над 250 щ.д. В Канада и Австралия за  извършване на лобистка деийност трябва регистрация. В Канада е въведен Закон за регистрация на лобистите в 1988 г. В Англия регламентите за лобиските дейности са най-вече антикорупционни. Наказанията за нарушение на правилата за лобисти са сурови. В Канада – 100 хил щ.д. или 2 години затвор. Европейският съюз препоръчва на страните-членки ред, който не регламентира изцяло лобискта  дейност, но  съдържа изисквания към нея, например: да не се скриват търговските отношения между политиците и частните структури, профсъюзите и груповите лобисти; да има регистър на лобистите и клиентите, които да се представят на обществеността поне веднъж годишно чрез средствата за масова информация; постоянно обновяване на списъка на лобистите; усъвършенстване на системата на регистрация на лобистите.46

В много от държавите има категорична забрана за вътрешно лобиране – длъжностното лице не може да инициира обсъждане на промяна на регламенти. Във Великобритания през 2000 г. беше спрян опит за такава законова поправка, във Франция Националното събрание забрани на депутатите да правят фракции за защита на частни, местни и професионални интереси. Вътрешно лобиране се разрешава в Германия. На депутатите е разрешено да правят инициативи за защита на частни интереси и да получават за това пари. Но имат задължение да регистрират интереса, заплащането, отчет за разходването на средствата. Там обаче няма термин лобист, а представителство на групови интереси. Във ФРГ има регламент за регистрация на съюзи и регистриране на техни представители в Бундестага. Те наблюдават пленарни заседания и участват в обсъжданията на комитети и комисии. И се прави само за юридически лица – съюзи. Те не дават сведения за финансите си, но декларират устройствени документи, актуално състояние на ръководството. Тези представители получават проекти за закони, правят становища и предложения, внасят ги за мнение и обсъждане.47

Въобще професионалното лобиране към днешна дата има три модела – британско, континентално и американско. Британският модел представлява форма на лобизъм, при която профсъюзите си правят политическа партия и партията изпълнява поръчката им в законодателния орган и правителството. Това е Лейбъристката партия. На ежегодните конгреси на  просъюзите се изработват общи позиции по международни и вътрешни въпроси. Подобен модел на лобиране се осъществява в Ирландия, Малта, Нова Зенландия, Австралия. В САЩ профсъюзите не поддържат собствена  партия. В профсъюзните централи има специални органи – комитети за политическо просвещение. Този комитет  кореспондира с  Конгреса и праща жалби и предложения. В същото време профсъюзите поддържат тези кандидати за конгресмени, които в платформата си защитават техни искания. В САЩ в органите на властта има регистрирани профсъюзни лобисти, които са 1/3 от всички регистрирани. В Обществото на независимите държави е изработен модел на закон „За регулиране на  лобистка дейност в органите на държавната власт с цел осъществяване на конституционното право на гражданите на участие в управлението на страната”, който е приет от Международната асамблея на общността през 2004 г. В проекта се опредя значението на термините лобист, лобистка фирма, клиент, лобистки контакт. За обекти на лобистката дейност са определени законодателната и  изпълнителната власт. Определен е статута на  лобиста, реда на акредитация, методите на лобистката дейност, отчетността на лобиста и отговорността. Уточнени са забранените методи на влияние върху властите. Досега няма обаче такъв приет закон в  нито една от страните-членки на Общността.

От всичко казано става ясно, че в едни от случаите се регламентира професионалния лобизъм, а в други – правотворческата инициатива на гражданите. Ако обаче в желанието за регулация се тръгне към първия вариант, трябва да се знае, че това изисква цялостна ревизия на нормативно-правовата база.

Дончо  Иванов, национален координатор на Коалиция за устойчиво развитие